=学者当自树其帜=

作者：陈德敏，郑阳华

编辑：安歌

编者按

本文刊载于重庆大学学报（社会科学版）年第23卷第5期。经作者授权，现由中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所推送。未经同意，不得转载。

长期以来，中国现有的自然资源产权制度管理主要通过行政手段来处置，在实践运行中暴露出许多问题:所有权属与实际使用的矛盾突出;条块分割现象严重;大宗资源开发存在盲目性;管理审批方式单一;资源开发保育监管不到位;资源开发利用和配置缺乏合理的市场机制调节[1]。这些问题的出现，部分缘于自然资源资产化过程中的自然资源资产产权体系缺位。在此背景下，十八届三中全会公报首次提出了健全自然资源资产产权制度。本文借用新制度经济学的租值耗散理论，解构中国自然资源资产产权制度失灵的内在逻辑，并提出行之有效的制度因应之策。

由于中国现有自然资源产权制度属于一种建构式而非历时性自然演化出来的正式化外在性制度[2]，既缺乏域外经验借鉴，也忽视了自然资源资产市场的地方实践习惯。自然资源资产产权制度的先天性缺陷导致中国自然资源资产市场失灵，具体表现在成本结构与价格构成两个方面。

(一)自然资源产品的成本结构畸形化

中国自然资源产品成本主要是生产开发过程中所需要的人工费用，即自然资源勘探、开采和生产过程中的经济成本。而对于自然资源本身价值以及自然资源开采利用过程中造成生态环境破坏等损失，并未在自然资源产品的成本中有所体现。一方面，自然资源产品的资源自身价值缺位忽视了自然资源所有者的利益。资源自身的经济效用价值与存在价值一直未被重视，资源无价的现实长期存在。实践中，绝大部分的矿业开采权都属直接划拨的而非有偿开采。另一方面，资源开发的生态环境成本缺位，加之缺乏资源开发补偿和衰退产业援助机制，现有的各地矿产资源生态补偿试点实践并没有缓解资源地民众所承担的环境破坏恶果[3]。巨额的生态环境治理成本和产业结构的不合理共同造就了许多自然资源储量丰富省市的“资源诅咒”现像[4]。

(二)自然资源产品的价格构成单一化

中国自然资源产品价格形成机制并非由市场供求关系决定，而是由凝结在商品中的劳动价值量决定,即所谓的劳动价值决定论[5]。以此理论为指导，无论是埋藏在地下的煤炭、石油，抑或是有待开发的原始森林,几乎都是免费的。如原油的价格，仅包括人工费、运费、资源税等生产开发成本，未真正体现石油开采前的价值，因此导致原油价格远低于世界价格[6]。一直以来，中国自然资源资产价格与市场供求、环境成本、资源稀缺程度相割裂，资源无价的局面从未得到重视。以水价为例，与年国家发革委制定的作为水价重要构成要素之一的水资源费征收标准相比许多城市目前低于此标准[7]。北京目前征收地下水水资源费的标准是每立方米1.57元，只达到了国家对北京要求平均征收标准的一半。除此之外，中国主要资源产品价格都是以政府调控为主，市场并未在资源配置中起决定性作用。

显而易见，在自然资源价格政府管制的情形下，自然资源产品成本构成的不合理导致生产开发成本低于社会成本，保护生态得不到合理报偿，证实了不完全市场经济条件下政府定价的无力。

自然资源资产产权虚置造成的结果是自然资源产品的成本结构不合理。其主要表征是自然资源资产产权界定模糊、监管成本过高以及租值耗散等。

(一)自然资源资产产权界定模糊

“资源低价、产品高价”的自然资源价格扭曲现象实质是微观经济学关于价格与交换的基本原理在中国自然资源资产市场中的失灵表现。自然资源在市场交换过程中资产化，同时也体现资源价值。为谋求利益，作为自然资源的开发者天然具有借助自然资源的交换价格实现其使用价值与价值之间转换的动机。而这种转换并非“乌托邦”式的与生俱来，自然资源资产产权归属明确是二者转换的基础。正如科斯定理所阐述的那样，市场交易的基本前提是产权明晰[8]，产权界定清晰与否直接决定交易费用之高低。中国自然资源产权制度沿袭人民所有、行政管制的计划供应思路。自然资源国家所有，尽管现有的资源类法律委托给中央人民政府行使自然资源国家所有权，但由于行政部门的条块分割造成实际履职部门缺位。尤其像流域性的自然资源所有权，分布于多个省份的行政区划，缺少界定资源边界的法律明文。当前自然资源无法实现全民利益共享的根由是缺乏自然资源资产产权制度规制[9]。自然资源资产划拨与出让失范，某些政府部门、集团公司或权贵之间的权力与资源交换共生，借助市场化和企业改制等名号，通过非竞争性招标等手段，将自然资源资产“化公为私”。最终导致自然资源市场交易无法顺利开展，资源资产市场终端交易主体还要负担额外的交易费用获取使用价值一般的自然资源。高额的交易成本不仅转嫁到资源资产的购买者或使用者身上，还造成整个社会生产成本偏高。

(二)自然资源资产监管成本过高

就产权关系而言，国土空间内的自然资源国家所有，但缺乏法律明文规定的产权主体代表，致使作为所有权行使主体的中央政府和地方政府的各种权益边界无法划清。自然资源制度设计上也没有明确规定中央政府、地方政府、行业部门以及所在地居民的权利和义务，自然资源所有人与经营者在自然资源开发利用过程中权责不分。在此种制度安排不当的情形下，“国家所有，分级管理”的自然资源管理模式早已异化为地方政府所有、行政管理部门所有，管理权与所有权混淆，地方政府与国有企业作为自然资源资产的瓜分主体，支配着自然资源的用途。作为一个人民当家作主的社会主义国家，自然资源国家所有应该也是全民所有，但在实然层面上自然资源却是地方所有与部门所有，以致自然资源国家所有权虚置。自然资源名义上的产权主体国家无法直接行使自然资源管理权，只有设置相应的行政主管部门监督管理自然资源的正当使用。而缺乏统一的监管部门，自然资源用途管制呈现“九龙治水”的局面，因部门利益冲突，制肘之事时常发生。尽管相关国土资源行政部门对自然资源开发使用有监管义务，却无一定的能力和动力，其主要原因在于“凡属于多人共有的东西都最不受关心，因为所有人都更







































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